من، والاترین (نقش دولت سوریه در بازسازی پس از جنگ)

خِضر خَضّور - carnegie-mec
برگردان به فارسی: آزاد

رژیم سوریه بخشی از قدرت ِبازسازی را به بازیگران محلی واگذار می‌کند اما تنها به این منظور که قدرت کنترل و نظارت خود بر این روند را حفظ کند. 

به رغم این که اولویت رژیم سوریه از سال ۲۰۱۱ تا کنون انجام عملیات نظامی علیه گروه‌های مخالف بوده، چشم‌انداز نظم پساجنگ را هرگز از نظر دور نداشته است. 

رژیم بشار اسد پس از به دست آوردن یک سلسله پیروزی‌های نظامی ناشی از مداخله‌ی روسیه در اواخر سال ۲۰۱۵، احساسِ اطمینان بیشتری یافت که در قدرت باقی خواهد ماند. این اطمینان به رژیم اجازه می‌دهد بر توسعه، امدادرسانی و بازسازی -یعنی اموری که در مرکز آرایش سیاسی و اقتصادی آینده‌ی سوریه قرار دارند- بیشتر تمرکز کند. با این حال، رویکرد  حکمرانیِ طولانی‌مدت رژیم بدون تغییر باقی مانده است. رژیم از طریق اقداماتش سعی دارد در درجه‌ی اول کنترل کند تا حکمرانی. 

تمام راه‌ها به رژیم ختم می‌شود

از زمان به قدرت رسیدن خانواده‌ی اسد در ۱۹۷۰ و به ویژه در سه دهه زمامداری حافظ اسد، رژیم سوریه برای حفظ کنترل خود بر کشور به نیروهای امنیتی وابسته بوده است. در دوران بشار اسد اقداماتی به منظور آزادسازی اقتصادی تصویب شد و به اجرا درآمد. این اقدامات یک سری نهادهای خصوصی را قدرتمند کرد و شبکه‌هایی از تاجران و کارمندان دولتی را به وجود آورد که پس از شروع جنگ در سوریه نقش‌‌شان را با شرایطِ متغیرِ این منازعه تطبیق دادند. نیروهای امدادرسان، تجار، بوروکرات‌ها و نیروهای امنیتی همه و همه در شبکه‌ی گسترده‌ای از منافع که پیرامون رژیم شکل گرفته بود، در هم تنیده شدند. 

ماهیتِ به‌شدت محلی قیام سوریه در زمان شروع، به ایجاد سازمان‌های مردم‌نهاد (NGO) جدیدی منجر شد که به سرعت در مناطق تحت کنترل رژیم و خارج از آنها پدید آمدند تا به شرایط انسانی‌ای که هر لحظه وخیم‌تر می‌شد رسیدگی کنند. در ۲۰۱۳، دولت رفته‌رفته برای بعضی از این گروه‌ها مجوز صادر کرد و یک سال بعد در ۲۰۱۴، وزارت امور خارجه لیستی از سازمان‌های سوری تهیه کرد که اجازه داشتند با آژانس‌های سازمان‌ملل و NGO‌ های بین‌المللی کار کنند. در عمل، شرط اصلی شمول در این لیست این بود که مؤسسان این مجموعه‌ها جزءِ شبکه‌ی افراد مورد اعتماد رژیم باشند. نمونه‌ی ذیل نحوه‌ی اجرای این روند را نشان می‌دهد. در شهر مُخَرَم از استان حُمص، زنی علوی‌تبار و دارای ارتباطات خانوادگی با نیروهای مسلح در سال۲۰۱۴ یک سازمان خودسازمان محلی را پایه‌گذاری کرد تا به خانواده‌های افراد ارتشی و نیروهای دفاع ملیِ  حامی رژیم که در حین جنگ کشته شده بودند، امداد‌رسانی کند. او برای دریافت کمک و حمایت به یکی از آژانس‌های سازمان ملل در حمص مراجعه کرد اما درخواستش رد شد چرا که سازمان او در لیست سازمان‌های مورد تأیید وزارت خارجه برای فعالیت در کشور نبود. در آن زمان، این لیست شامل ۷۹ گروه می‌شد. 

آن زن از طریق اعمالِ نفوذ رابط‌هایش در شبکه‌های امنیتی مختلف رژیم، موفق شد نهادی که تأسیس کرده بود را در انجمن البوستان  ادغام کند؛ یک سازمان‌مردم‌نهاد به سرپرستی رامی مخلوف ، پسردایی بشاراسد که در لیست مورد تأیید وزارت خارجه قرار داشت و در نتیجه واجد شرایط دریافت کمک خارجی بود. به این شکل رژیم موفق شده است از طریق ایجاد چارچوبی قانونی، منابعی را که از خارج به سوریه وارد می‌شود کنترل کند. بدین ترتیب رژیم از طریق صدور مجوز از دمشق برای کار NGOها - حتی با این که ارائه‌ی خدمات به این سازمان ها را برون‌سپاری می‌کند- کنترلی متمرکز را بر آنها حفظ کرده است. 

به نظر می‌رسد با نزدیک‌شدن به مرحله‌ی بازسازی، رژیم درمی‌یابد که با توجه به ضعف دولت و ماهیت متغیر نیازهای انسانی به‌طور عینی نقش پررنگ‌تر NGOها امری اجتناب‌ناپذیر است. سازمان‌های خودجوش محلی در سراسر سوریه سربرآورده‌اند. در این شرایط، رژیم به‌جای جلوگیری از فعالیت و کنترل مستقیم تمام این سازمان‌ها –که احتمالاً غیرممکن خواهد بود- سیاستِ تلاش برای ادغام آنها در شبکه‌های خودش را برگزیده است. تأثیر این سیاست، گسترش قدرت دولت مرکزی به سطح محلی است در عین حفظ سطحی از کنترل بر جریان کمک اهدایی از طرف آژانس‌های بین‌المللی خارجی به سازمان‌های مردم‌نهاد در سوریه.

قدرتمند کردن تکنوکرات‌های محلی 

ماهیتِ به‌شدت محلی منازعه‌ی سوریه به رژیم هم فشار آورده تا در سال‌های اخیر واحدهای اداره‌ و حکمرانی محلی را قدرتمند کند. برای نمونه، رژیم در راستای حفظ کنترل بر روند بازسازی در دسامبر ۲۰۱۴ «کمیته‌ی بازسازی» را ایجاد کرد. انتصاب وزیر امور محلی  به ریاست این کمیته آشکارا نشان می‌دهد رژیم تلویحاً این امر را به رسمیت شناخته‌ که بازسازی باید از طریق نهادهای محلی مدیریت شود. 

در عین حال، ایجاد این کمیته تضمین می‌کند که تمام تلاش‌ها برای بازسازی در هماهنگی با و تحت نظارت دقیق دولت مرکزی انجام می‌شود. به بیان دیگر روند واگذاری اختیارِ بازسازی به سطح محلی به هیچ وجه کاهش قدرت رژیم را نشان نمی‌دهد یا قرار نیست نشان دهد. تغییرات دیگر هم به واسطه‌ی ضرورت تحمیل شده‌اند. برای نمونه، نهادهای اداری و حکمرانی، آزادی عمل برای مشارکت و مداخله در فعالیت‌هایی را یافته‌اند که پیش از این از سوی دولت مجاز نبود. فرمان ریاست جمهوری در ۱۹ می ۲۰۱۵ از طرف بشار اسد موردی از این دست است. این فرمان به هر واحد اداری و حکمرانی در دولت سوریه – شامل استانداری‌ها و شهرداری‌ها- این حق را می‌دهد که شرکت‌های سرمایه‌گذاری خودشان را ایجاد کنند. در دسامبر ۲۰۱۶ استانداری دمشق همین کار را کرد و شرکت سهامی مادر با مسئولیت محدود دمشق الشام  را با سرمایه‌ای معادل ۶۰ میلیارد لیره سوریه (برابر ۲۷۹ میلیارد دلار بر اساس نرخ رسمی مبادله‌ی ارز) را بنیان‌گذارد. هیئت مدیره‌ی هشت نفره‌ی این شرکت شامل چهار عضو است که بخشی از ساختار اداری استانداری دمشق نیستند اما در عین حال خود استاندار سمت ریاست این شرکت را برعهده دارد. وظیفه‌ی این شرکت سرمایه‌گذاری در املاک و مستغلات در محدوده‌ی استان دمشق است. این مدل، از آن لحاظ جدید و بدیع است که ‌اجازه می‌دهد سرمایه‌گذاران بخش خصوصی از املاک و مستغلاتی که در تملک دولت است کسب سود کنند در حالی که دولت مالکیت رسمی زمین را در دست خود نگه می‌دارد و در نتیجه کنترل مداوم رژیم را تضمین می‌کند. در مقابل، دولت دسترسی به منابع مالی را ضمانت می‌کند. در صورت انجام موفقیت‌آمیز این تجربه در دمشق ممکن است همین مدل در سایر مناطق سوریه تکرار شود. 

اجرای این طرح می‌تواند پیامدهای تأثیرگذار و مهمی بر روند بازسازی داشته باشد. رژیم از طریق اعطای قدرت تأثیرگذاری به واحدهای اداری و حکمرانی محلی و سرمایه‌گذارانِ همراه با آنها، می‌تواند سلطه‌ی خود را بر روند بازسازی تحکیم کند و در عین حال از الزام به شفاف عمل‌کردن، مشورت با جوامع محلی یا انجام دیگر کارهای مرتبط با معنای واقعی حکمرانی سر باز زند. تصمیمات نهایی در این خصوص که چه چیز برای جوامع درگیر در بازسازی بهتر است، نه در حوزه‌ی خود جوامع بلکه در دست رژیم و شبکه‌ی وابسته به آن که این شرکت‌های جدید نماینده‌اش هستند، قرار خواهد داشت.

به موازات انتظار رژیم برای دوره‌ای که در آن توزیع کمک‌ها و منابع مالی برای بازسازی، در تحکیم سلطه‌اش بر کشور اهمیت یابند، مقامات دولتی نیز در حال تقویت واحدهای اداری و حکمرانی محلی و نهادهای تکنوکراتیک بودند که در این روندها نقشی اساسی خواهند داشت. نمونه‌ی این مسئله را در شهر حمص در ۲۰۱۵ و اوایل ۲۰۱۶ می‌توان دید؛ زمانی که انفجار بمب‌های کارگذاشته در چند خودرو، محله‌ی عمدتاً علوی‌نشین الزهرا را هدف گرفتند. ساکنان این محله تظاهراتی برپا کردند و خواستار استعفای استاندار حمص، طلال البرازی، و رئیس شورای امنیت محلی، لؤی معلا، شدند. در ژانویه ۲۰۱۶، رژیم با برکناری معلا به خواست‌های تظاهرکنندگان گردن نهاد اما استاندار غیرنظامی را در پست خود ابقا کرد؛ در حالی که پیش از جنگ، ایده‌ی برکناری عناصر امنیتی بر اثر فشار عمومی غیرقابل تصور بود. 

این مسئله که البرازی در سمت خود ابقا شد بیشتر به دلیل تمایل دولت برای قدرتمند کردن پست استاندار در پاسخ به اهمیت فزاینده‌ی چنین پست‌های غیرنظامی در زمینه‌ی نظارت بر کمک و بازسازی بود تا به دلیل نفوذ شخصی خود او.  در حالی که نهادهای امنیتی و نظامی برای بقای رژیم در طول جنگ نقشی حیاتی داشته‌اند، اتفاقی که برای البرازی افتاد نشان می‌دهد که رژیم اسد به خوبی آگاه است این نیروها به تنهایی برای تضمین قدرت رژیم او کفایت نمی‌کنند.

هر چند این تغییرات به تقویت نسبی بعضی نهادهای مشخص اداری و حکمرانی محلی، تکنوکراتیک و غیرنظامی منجر شده است، مدل حکومت‌داری رژیم شدیداً متمرکز باقی مانده و همچنان خواهد ماند. هدف این تغییرات نه تمرکززدایی و واگذاری قدرت بلکه حفظِ سلطه‌ی بلامنازع رژیم بر منابع مالی و بودجه‌های توسعه، امدادرسانی و بازسازی در زمانی است که به نظر می‌رسد کارزارهای نظامی عظیم و اصلی در سوریه فروکش می‌کنند.

مهلک‌تر آن که این تحولات دشواری‌هایی که سوری‌ها تحمل می‌کنند را افزایش خواهد داد و آنها را به مرحمت شبکه‌های تاثیرگذارِ زمان جنگ وابسته می‌کند؛ همان بازیگرانی که در ویرانی سوریه نقش داشتند اکنون به نحوی متناقض‌نما در موقعیت نظارت بر بازسازی این کشور قرار گرفته‌اند.